Résumé L’objectif de cette communication est de mettre en exergue les problèmes de gouvernance et d’absence de politique de régulation pour expliquer les crises alimentaires au Sahel.







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La Régulation des marchés agricoles comme outil de gestion des crises alimentaires au Sahel
Par

HAMADOU DAOUDA Youssoufou

Université de Tahoua (Niger)

Chercheur associé au LAREfi- Groupe d’Economie du Développement

(Université Montesquieu-Bordeaux IV)

Mail : yankori2000@yahoo.fr

Tel : 00227 90 56 00 50 ou 00227 94 72 09 61


Résumé

L’objectif de cette communication est de mettre en exergue les problèmes de gouvernance et d’absence de politique de régulation pour expliquer les crises alimentaires au Sahel. Certes, si les aléas climatiques semblent tenir leur place dans l’explication des cycles de crises alimentaires, il n’en demeure pas moins que l’absence de gouvernance alimentaire au niveau national et entre les pays explique également les situations d’insécurité alimentaire et nutritionnelle. Par ailleurs, la résurgence des crises alimentaires dans l’espace sahélien révèle la défaillance des marchés agricoles incapables de faire face à l’importance à la flambée des prix et aux ruptures fréquentes d’approvisionnement.

Nous montrons que seule une mise en cohérence des politiques au Sahel peut permettre de gagner le combat contre la faim. Il faudrait mettre en place des instruments qui offrent un lien fort de cohésion et de solidarité entre pays et garantir une socialisation politique des acteurs concernés. Ceci permettra une meilleure appropriation des enjeux alimentaires et favorisera une mutualisation des expériences entre les pays du Sahel. A terme, de telles mesures de coordination des politiques peuvent contribuer à dynamiser le commerce céréalier intra-régional et lutter efficacement contre l’insécurité alimentaire grâce à une réaffectation plus rapide et efficace des surplus alimentaires entre les pays excédentaires et déficitaires.
Mots-clés : gouvernance, insécurité alimentaire, politiques publiques, Sahel.

Introduction
Le rythme des répétitions des crises alimentaires est étonnement surprenant au Sahel1. En l’espace de 10 ans, la région sahélienne a connu 5 crises alimentaires (2002, 2005, 2008, 2010, 2012) alors qu’aucune grande sécheresse de l’ampleur de celle de 1973 ou 1984 ne l’ait touché et que les déficits annuels de production céréalière aient été modérés. L’ampleur des crises a conduit les gouvernements sahéliens et leurs partenaires à s’interroger sur leurs causes et sur les modalités de leur gestion afin d’en tirer les leçons pour améliorer les politiques de sécurité alimentaire (Michiels et al., 2012). Mais en dépit de leur engagement, les crises se succèdent et deviennent de plus en plus dramatiques.
Cette persistance des crises alimentaires est indissociable du rôle des politiques publiques agricoles qui se sont traduites, jusqu’ici, par un vaste mouvement de libéralisation des filières agricoles, la suppression des soutiens à la production, et la privatisation des entreprises publiques de transformation et de commercialisation (Balié et Fouilleux, 2009 ; Breman et al., 1998 ; Heidhues et alii, 2004 ; Hibou, 1999 ; Ribier et le Coq, 2007). Il était attendu que le libre jeu du marché, ainsi que les avantages comparatifs détenu par chaque pays permettraient d’assurer la satisfaction des besoins alimentaires des populations. Mais depuis 2008, l’envolée des prix des denrées alimentaires et les émeutes de la faim qu’elle a provoquée dans certains pays sahéliens montrent clairement l’échec des politiques libérales à stabiliser les marchés et à garantir une alimentation saine et durable au Sahel2.
En effet, la hausse des prix des céréales accroît les difficultés des populations pauvres à accéder à la nourriture dont une part croissante de l’alimentation passe aujourd’hui par le marché (Byerlee et al., 2006 ; Gilbert et Morgan, 2010 ; Michiels et al., 2012). Tant au niveau régional que local, les marchés peinent à garantir l’approvisionnement des pays déficitaires. Même les stratégies d’atténuation des déficiences du marché (ventes à prix modéré, approvisionnement de banques de céréales, opérations de cash for work, etc.) semblent être inefficaces face aux crises.
La flambée des prix qui exacerbe les tensions sur les marchés céréaliers fait alors de la crise alimentaire davantage une crise d’accessibilité que de disponibilité. Cette instabilité des prix remet au goût du jour l’opportunité de la régulation des marchés (Poulton et al., 2006 ; Abbott, 2010) pour mieux permettre aux plus vulnérables d’accéder à l’alimentation. Cet article s’inscrit dans cette perspective. Il propose de mettre en cohérence les politiques menées au niveau régional et national de façon à ce qu’elles prennent en charge la question de l’instabilité des prix agricoles, afin d’éviter la répétition des crises alimentaires. Il souligne, en outre, l’importance de rompre avec la doctrine fondée sur la libéralisation des marchés alimentaires, et de s’inscrire davantage dans une politique de stabilisation des prix, d’approvisionnement des marchés et de protection des paysanneries.
Le papier est ainsi structuré comme suit. La première section montre les défaillances de la gouvernance alimentaire, en termes d’inarticulation entre la gouvernance régionale et les politiques nationales et de complexité des dispositifs actuels de prévention et de gestion des crises alimentaires. La deuxième section propose des politiques de stabilisation des prix et des approvisionnements, ainsi que des politiques visant à protéger la paysannerie.

I. Complexité de la gouvernance alimentaire au Sahel
Les Etats sahéliens disposent d’un ensemble de politiques et stratégies agricoles, perçues comme un vecteur de croissance et de réduction de la pauvreté (Banque mondiale, 2008 ; CEDEAO, 2008 ; FAO, 2003). Ces politiques se superposent les unes sur les autres, et s’écartent parfois du cadre de référence des politiques régionales. Au niveau local, la multiplicité des acteurs céréaliers (ONG, Société civile, bailleurs de fonds, etc.) et l’enchevêtrement des politiques compliquent la gouvernance alimentaire.

1. L’inefficacité des politiques agricoles sahéliennes
L’échec des politiques agricoles libérales des années 80 a favorisé l’émergence d’un discours sur la souveraineté/autosuffisance alimentaire revendiquant une agriculture paysanne (Laroche et Postolle, 2010). La souveraineté alimentaire devient ainsi un cadre de référence des politiques publiques. Au Sénégal par exemple, l’Etat lance la « Grande offensive agricole pour la nourriture et l’abondance » (GOANA) afin d’assurer l’autosuffisance alimentaire durable du pays. Au Mali, c’est l’initiative riz qui soutient les objectifs du gouvernement à nourrir adéquatement la population. Le Niger adopte l’initiative « 3N » qui sous-tend que les « Nigériens Nourrissent les Nigériens ». Ce regain d’intérêt pour les problèmes alimentaires est l’expression d’une forte demande de réappropriation des choix publics en matière de politiques agricoles et alimentaires, par les acteurs publics3, les organisations socioprofessionnelles et la société civile.
Par ailleurs, les pays du Sahel ont élaboré des lois d’orientation agricole dont le rôle est de promouvoir une agriculture durable garantissant la souveraineté alimentaire. Ils se sont tous aussi engagés dans d’autres politiques et programmes qui visent également une sécurité alimentaire. D’abord à l’échelle continentale où les Etats de l’Union africaine se sont engagés, en 2003, à allouer 10 % de leur budget au développement du secteur agricole afin d’améliorer la productivité et de réduire l’insécurité alimentaire. Ensuite, au niveau régional où la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Ouest4 (CEDEAO) a validé en janvier 2005, son Agricultural Policy of the Economic Community of West African States (ECOWAP). Son principal message est de contribuer de manière durable à la satisfaction des besoins alimentaires de la population, au développement économique et social et à l’éradication de la pauvreté dans les États membres, ainsi qu’à la réduction des inégalités entre les territoires. Enfin au niveau sous-régional, où l’Union des Etats de l’Afrique de l’Ouest (UEMOA)5 a adopté en 2001 sa politique agricole (PAU) dont le principal objectif est de nourrir les populations et réduire la pauvreté en milieu rural.
Toutefois, si ces politiques agricoles ambitionnent d’assurer une sécurité alimentaire aux populations, elles ne se traduisent ni en objectif quantifié, ni en termes de niveau de reconquête du marché intérieur, c’est-à-dire d’estimation de la part d’auto-approvisionnement qui permettrait de considérer que l’objectif de sécurité alimentaire est atteint. Le poids croissant des contraintes régionales (UEMOA, CEDEAO, etc.) a fortement réduit la marge de manœuvre des politiques agricoles, qui sont, dans la pratique, davantage un outil de libéralisation des marchés qu’un instrument d’intégration agricole. Cette absence d’articulation entre le niveau national et le régional provoque un brouillage sur les priorités réelles en matière de politique agricole. Par exemple, alors que la politique agricole de l’UEMOA n’aborde pas la question du niveau de protection des marchés, les lois d’orientation agricole sahélienne s’autorise une telle pratique. Ainsi, la loi d’orientation agro-sylvo-pastorale du Sénégal (LOASP) précise que « Chaque fois que nécessaire, l'Etat prend des mesures de protection ou accorde des subventions pour réduire ou supprimer les distorsions dans les échanges économiques extérieurs, au sein de l'UEMOA et de la CEDEAO » (Art. 36 de la LOASP). Au Mali, l’article 183 de la Loi d’orientation agricole (LOA) stipule que « l’État […] prend des mesures appropriées pour protéger les marchés nationaux de produits agricoles ». Mais ces lois ne précisent pas les modalités et les moyens que les Etats comptent mettre en œuvre pour parvenir à une meilleure protection des marchés.
Par ailleurs, le paysage institutionnel est marqué par un affaiblissement et une perte de légitimité des administrations publiques à mettre en œuvre et piloter des politiques agricoles6. A titre d’illustration, les ministères de l’agriculture qui disposaient jusqu’alors d’une marge de manœuvre importante quant au choix des mesures et des modalités d’intervention dans le secteur, se voient doublés par les ministères de l’économie et des finances et des services des Présidences dans les négociations et les prises de décision concernant le secteur agricole. Dans ce contexte, les orientations de politique agricole apparaissent peu lisibles, et se caractérisent le plus souvent par l’absence d’une stratégie explicite soutenue par tous les acteurs, par la faible opérationnalité des documents existants et par le faible niveau d’appropriation nationale (Balié et Fouilleux, 2008).
Le Sahel est une région où l’on vit perpétuellement avec les contraintes et les risques (aléas climatiques, enclavement, volatilité des prix, pression sur les ressources naturelles, etc.). Malheureusement, les politiques agricoles ne s’inscrivent pas suffisamment dans une approche d’adaptation aux changements climatiques et aux préoccupations réelles des ménages en termes d’accès à la terre, aux ressources en eau, etc. Elles négligent, de ce fait, les interconnexions complexes entre les différentes composantes du capital naturel et des réalités des communautés vivant dans un paysage où tout est lié. Ces réalités devraient constituer des défis de taille pour les politiques alimentaires sahéliennes. Il s’agissait de prendre en compte les risques de l'agriculture et d’améliorer durablement la résilience des systèmes de production agricole, en mettant l'accent sur la gestion des risques à long terme plutôt que sur une réponse à la crise à court terme.

2. La complexité des dispositifs actuels de prévention et de gestion des crises alimentaires
Le Sahel dispose des dispositifs de gestion et de prévention des crises alimentaires qui s’emploient à collecter l’information sur les zones à risque (Système d’alerte précoce) et à suivre l’évolution des prix sur les marchés (Système d’information sur les marchés). En outre, de nombreux organismes régionaux (CILSS, AGRHRMET, etc.), onusiens (FAO, PAM, UNICEF), et des ONG accompagnent les Etats sahéliens dans la définition et la gestion des stratégies d’anticipation et d’atténuation des crises. Leur objectif étant d’apporter des réponses aux contraintes et aux causes structurelles des crises alimentaires, en inscrivant les aides dans une approche de libéralisation des économies céréalières prenant en compte simultanément le déficit de la balance des paiements des Etats et le faible pouvoir d’achat des ménages (OCDE, 2008). Concrètement, cet objectif se traduit par un éventail d’interventions basées sur la préservation du capital productif (fourniture d’aliments bétail, vaccinations, fourniture de semences et d’intrant, s, etc.), l’accès à la nourriture (ventes subventionnées de céréales, approvisionnement de banques de céréales, food for work, etc.) et l’accroissement accroître les revenus ou ressources (activités génératrices de revenus, food for work ou cash for work, activités agricoles de contre-saison/maraîchage, etc.).
Toutefois, la multiplicité des acteurs questionne parfois l’efficacité des aides et leur rapport avec le fonctionnement des marchés à plusieurs niveaux. D’une part, le fait que plusieurs institutions interviennent à la fois dans la gestion des crises entraîne une confusion des rôles, notamment dans l’élaboration des diagnostics, l’évaluation des besoins, la mobilisation des ressources et l’acheminement de l’assistance alimentaire. Par exemple, les programmes d’aide (food for work ou la distribution de vivres, etc.) représentent une composante essentielle de l’approvisionnement céréalier au Sahel, mais force est de reconnaître qu’ils ont des effets limités sur la sécurité alimentaire des populations des zones rurales (Mahadevan et Suardi, 2013). En outre, pendant la crise de 2005 au Niger, de nombreux moyens ont été mobilisés par les ONG et les donateurs pour lutter contre la malnutrition des enfants. Pourtant, cela n’a pas permis de faire reculer la malnutrition chronique qui reste à un niveau dramatiquement élevé. En réalité, au lieu que les interventions s’attaquent aux causes multiples et complexes de la détresse alimentaire des enfants sahéliens (diversification des régimes alimentaires, accès à la santé, éducation nutritionnelle maîtrise de la fécondité, etc.), elles s’attaquent plutôt à ses effets. Or, pour des ménages en crise permanente, l’aide n’apporte des solutions satisfaisantes et durables.
D’autre part, l’ambiguïté dans la fourniture de l’aide perturbe souvent les marchés et affecte les filières locales (Blein et Jeudy, 2007 ; Egg et Michiels, 2007). La crise alimentaire de 2005 au Niger fournit une belle illustration. En effet, alors que le gouvernement et les donateurs ont privilégié la vente à prix modérés, des ONG (MSF, action contre la faim, etc.) et la société civile ont préféré la distribution gratuite de vivres, provoquant un effondrement des prix sur les marchés. Pour les uns, l’aide devrait être utilisée dans une stratégie de développement des économies alimentaires fondées sur un marché libre sans créer d’entorse à la production locale. Pour les autres, l’aide devrait permettre de réguler les marchés en cassant les pratiques spéculatives des commerçants et faciliter ainsi l’accès des plus vulnérables à l’alimentation. Il est donc aisé de s’apercevoir que les relations entre les donateurs et les pays sahéliens sont parfois difficiles. Ces derniers contestent les interventions tous azimuts dans la gestion des crises alimentaires. Le plus souvent, leurs actions ne s’inscrivent pas dans une dynamique de développement et de sécurité alimentaire à long terme (Blein et Jeudy, 2007).
Ce constat, qui témoigne surtout de la complexification du jeu des acteurs, montre clairement les limites des dispositifs de gestion de l’aide alimentaire. Pourtant, dès 1990, les pays membres du CILSS ont adopté une Charte de l’aide alimentaire qui a pour objectif d’améliorer la gestion des crises et de gérer ces dernières en cohérence avec la construction d’une sécurité alimentaire. Mais elle n’a jamais réussi à limiter les effets dépressifs de l’aide sur les dynamiques de développement des productions vivrières. De plus, l’usage insuffisamment maîtrisé de l’aide déstabilise les marchés locaux et décourage les producteurs qui tirent essentiellement leurs revenus de la vente des surplus agricoles7. Finalement, la Charte n’a pas réussi à limiter l’usage de l’aide à des situations précises et d’éviter d’en faire un instrument de promotion des échanges commerciaux.
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